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浅论行政首长出庭应诉制度

作者:胡晓  发布时间:2017-03-20 08:33:50


    2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该条对“行政负责人出庭应诉”制度做了明确的规定,这是提高行政机关依法行政的意识,保障公民、法人和其他组织的合法权益的一大进步,是中国法治建设中的里程碑,对于改变行政机关首长“官本位”观念、行政审判中“法官审案不见官”的尴尬境地有着重要作用,但在司法实践中,行政机关“不答辩、不举证、不出庭、不执行判决”的问题并没有随着法律的规定而得到解决。一方面是笼统地规定“应当出庭应诉”,但缺乏具体标准,更重要的是对于法院对该事项是否和如何适用司法监督,实践中很多法院感到无所适从;另一方面是从侧面规定“委托相应的工作人员出庭”,而选派出庭人员是行政主体内部事务安排权,且“相应的工作人员”在法庭上的发言是否能够充分代表该行政机关也值得探讨,缺乏坚实理论支撑的制度犹如失去指引航标的航船使该条款得实践性、可行性大打折扣。现在我们从理论层面对“行政负责人出庭应诉”制度进行更为深入的分析和梳理,剖析该制度在我国的前世今生,以便从根本上找到符合法的逻辑和法治理念的解决之道。

    一、我国行政负责人出庭应诉制度的产生—从地方政策试验到中央立法吸纳

    在我国,人们自古便有“耻诉”、“厌诉”的心理,即使在当今,大凡稍微有点身份的人,打官司大都不亲自出面,因为进出法院“掉面子,所以当事人都委托其他人代为出庭,特别是行政诉讼中行政机关首长更是极少出庭应诉,因为如果与普通老百姓对簿公堂,平起平坐,显得很丢人。

   2007年5月14日江苏省海安县人民法院里,单晓鸣正坐在被告席上,原因是95岁的谢老太太因老家宅基地的权属纠纷,与大儿媳妇闹得不可开交,最终把海安县政府告上法院,该条新闻立即在媒体上炸开了锅,引发全国巨大轰动。[ 参见刘晓鹏:《江苏11个地级市实施行政首长出庭应诉制》,原因是这位出庭应诉单晓鸣正是时任海安县的县长,女县长到庭应诉,这在各地“民告官不见官”的背景下格外夺人眼球,舆论媒体更将这一全国独一无二的现象称为“海安样本”并进行大力宣传,,2012年,“海安样本”入选“中国法治政府奖”。

   我国1989年颁布了《行政诉讼法》,确立了“民告官”的法律制度,虽然经过多次修订,但此前的《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中都没有对行政诉讼中行政机关首长出庭参加诉讼进行明确的规定[ 旧版《行政诉讼法》第29条:“当事人、法定代理人,可以委托一至二人代为诉讼。”]。行政首长出庭应诉制度是由地方政府和地方司法机关首创试验的。以现有资料来看,陕西省合阳县人民政府和人民法院于1999年8月联合下发的《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》,规定“机关部门”一旦成为被告,行政首长必须出庭应诉,这应该是我国第一个以正式文件的形式确定行政首长出庭应诉制度,此后这一制度逐渐在全国各地推广,如2002年7月,沈阳市就出台了《关于建立行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉制度的通知》要求所辖各行政机关建立法定代表人出庭应诉制度。

    在国家层面上,行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度延续了地方政策试验的诸多共性,在旧的《行政诉讼法》对这一规定缺乏任何具体条文之前,各地出台了诸多规范性文件对于行政首长出庭应诉的案件类型、应诉程序等事项作出殊异化的界定,不仅体现了地方政府之间的法治竞争态势,也说明了司法政策的地方试验模式是中国行政诉讼制度变迁的重要机制,尤其在行政诉讼制度改革过程中。值得注意的是,这类政策试验的发起者绝大部分并非源自司法机关,而是由本级地方行政机关倡导推行的,并且该政策创设也得到了国务院的高度认可,于是,2008年5月国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定“要认真做好行政应诉工作,鼓励倡导行政机关负责人出庭应诉”,2010年10月国务院 《关于加强法治政府建设的意见》中进一步要求 “对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉”,可以说,行政首长出庭应诉制度是在地方政策试验在得到最高行政机关的肯定之后,而在全国进一步铺陈推广的。

   行政首长出庭应诉政策尽管已在全国得到全面推广,但只有国家通过立法的形式写进《行政诉讼法》才算真正取得合法化的地位。终于,在《行政诉讼法修正案(草案)》二审稿增加“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”这条规定,并且这条规定在三审稿中得以保留并获得最终通过。就此,行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度最终被法定化,这种变迁模式依循了我国立法从地方政策试验到中央吸纳承认的常规衍化路径。

     二、行政负责人出庭应诉制度的必要性—树立司法权威,及时化解行政纠纷。

    (一)、行政首长出庭应诉,有利于朔造责任政府的形象。

     如上文所述,当记者问单县长为何亲自出庭应诉?女县长回答:“出庭应诉也是重要公务”。我们在赞扬这位好干部的同事,也联想到正是这位女县长敢于突破,不仅使案件得到解决,也使得群众对行政机关“高高在上”的看法有所改观,这也正是媒体大肆宣扬的主要原因。如果是群众由于自身的局限性,或是对政府的有关政策及国家法律法规了解不够,错告了政府,政府首长能出庭应诉,通过法庭审理,向群众讲清政府的有关政策和法律法规,不仅对群众也是一种极好的宣传教育,对政府工作人员也是一种有益的警示和鞭策;如果是政府机关越权行政、违法行政,侵犯了群众利益,被诉至法院,政府首长能出庭应诉,则体现了政府的负责态度。在司法实践中,起诉者对被诉行政机关首长是否出庭应诉尤其在意,如不来应诉则表明该行政机关对此案漠不关心,不仅使案件难以得到解决,也使得起诉者心怀怨恨,对该行政机关乃至政府的负责形象造成不良影响。

    (二)行政首长出庭应诉,有利于提高行政机关提供依法行政水平。

     我国《宪法》明确规定了行政机关负责人负责制,即行政首长负责本机关的全面工作,拥有最高决定权。行政首长出庭是代表行政机关,这符合行政机关负责人负责制的宗旨。但行政机关行政中许多事情也许行政首长并不知情,也并不是每一件都能仔细研究,行政首长出庭应诉,在庭审中,法庭的审理有利于帮助行政首长解剖本机关的具体行政行为的合理性和合法性,接受人民群众的监督乃至司法机关的审判监督,都有利于政府改进工作,提高依法行政的水平。

    (三)行政首长出庭应诉,有利于缓解官民矛盾。

     曾有这一真实案例:某镇镇长,在接到法院送达给镇政府的传票后,提起红笔写了一行字:“我是一镇之长,农民怎么能让法院给我发传票?”充分体现行政机关一贯凌驾于民众和法院的心理,将出庭应诉的要求视作无稽之谈。

 

]群众打官司,行政机关负责人基于“官本位”的观念不出庭应诉,群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见,心理上难以平衡,一旦输了官司,往往会认为行政机关和法院官官相护,对政府机关和人民法院产生抵触情绪。民告官,民始终处于一个弱势地位,领导不出庭,亲民、爱民如何体首长出庭应诉,对老百姓也是一种心理安慰,体现了对法律和老百姓的尊重。行政首长出庭应诉,直接面对管理相对人,倾听其陈述,回答其问题,能听到来自民间“草民”的真实诉求,可以增进双方之间的了解,最终解决行政争议。

    (四)行政首长出庭应诉,有利于维护司法权威。

     在我国当前的司法环境下,有的行政机关的负责人对行政诉讼还持有一种抵触的情绪,认为法院受理、审理或执行行政案件都是对行政工作的妨碍。因此,对行政案件常常是百般阻挠,使得司法的权威丧失殆尽。在西方国家的宪政实践当中,三权分立的政治体制已经发挥并将继续发挥其在民主政治中的积极作用,究其实质,是权力的分立和制约,这说明了一个事实:权力需要监督和制约,才能实现配置这种权力的目的。然而,在当前我们国家,法院常常在人事、财政等方面都受制于行政机关,使得司法的独立性难以确保。如果将行政首长出庭应诉作为一种制度加以规定并完善,至少可以在一定程度上满足司法的形式性权威。这是因为,在整个行政诉讼过程当中,法官居于正中位置,对诉讼程序和节奏进行控制和指挥,行政机关负责人作为诉讼参与人,都必须服从于法官的指挥,从而至少在某种意义上实现司法的形式性权威。当然,形式上的司法权威不是目的,但是,形式与内容的辩证关系告诉我们,在时下的中国,必须从形式上的司法权威做起。

   (五)行政首长出庭应诉,有利于法制宣传

    行政首长出庭参加庭审,由于多种原因,会成为媒体关注的热点话题,目前社会对执法机关的法定代表人出庭制度本身的关注就说明了这个问题。 行政首长出庭参加庭审,媒体以生动的形式报道具体案件,给人的感觉是非常贴近老百姓的生活,不仅体现了政府及官员“亲民”、“爱民”的形象,自然会引起老百姓的广泛关注,在庭审过程中,广大群众不仅进行监督,又学习、了解有关的法律知识。这种生动的法制宣传形式,对于推进我国的法制建设、推行依法治国,具有积极的作用。

    三、我国行政负责人出庭应诉制度的现实情况

    如前所述,我国行政首长出庭应诉的发展并不是一帆风顺的,有一个被国家、民众认识、接受的渐进过程。15年前,无锡市崇安区法院受理一起民告官案件,在发出的开庭传票上写了区长的名字,竟被区政府指责为“无礼”。尔后,区政府败诉,但不久,法院院长即被调离。此后,在将近10年间的行政诉讼案件中,该地区无一行政首长愿意出庭应诉。而另一个现实是,据统计,我国目前受理的行政案件中,行政首长出庭参加诉讼率不足1%!

   (一)、法律及司法解释未做相关限制

    第一是对于行政机关的界定,究竟行政机关的范围多大,特别是否应包括派出机构和政府工作部门,并没有统一的规定。第二,对“首长”的不同认识,又可分为三类:一指行政机关的法定代表人;二是主持工作的行政负责人,包括主要负责人或者分管负责人;三指行政正职与分管副职。行政机关作为“被告”时究竟由谁应诉,依照司法实践,一般认为由行政机关的法定代表人或行政“一把手”出庭应诉。对此,根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》若干问题的司法解释第五条也规定“行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人”。鉴于出庭应诉的技术属性,据此似乎也能够得出在行政诉讼过程中行政机关应当由其法定代表人出庭应诉的结论。行政首长,有些地方表述为行政负责人或行政正职,实质上并无区别、大同小异,应都代表行政机关或其他组织的“一把手”。对出庭人员的界定不一及该司法解释往往造成“一把手”不出庭,均由副职代劳的怪像,正职与副职均代表行政机关,但若统统由副职出庭应诉,其社会效果则大打折扣。第三,司法解释只对负责人的概念作出了说明,对于可以委托的“行政机关相关人员”没有作出具体规定。这就造成了如行政机关正职与副职均不出庭,“行政机关相关人员”可以是该行政机关的任何人员,包括没有在该行政机关工作而没有行政编制的“临时工”,何况,“行政机关相关人员”在行政诉讼中是否具有话语权,能够代表该被诉行政机关作出意思表示也不能确定,如在诉讼中,“行政机关相关人员”处处需请示领导,不仅打乱了庭审秩序,使行政案件不能迅速“案结事了”,也违背了《行政诉讼法》确立此条款的立法本意,使起诉者加剧对被诉行政机关甚至政府的不满。

   (二)、对出庭具体要求不明确

    在司法实践中,行政机关负责人出庭应诉仅仅是出于应付群众及社会舆情,但在诉讼中常常是“出庭不出声”,对行政争议的化解难以起到实质作用,因而被指“走过场”,因而饱受诟病。在一些地方法院的积极推动下,要求行政机关负责人不仅要“出庭”,而且更要“出声”。例如,江苏省高级人民法院与江苏省依法治省领导小组办公室、江苏省人民政府法制办2010年联合下发的《关于进一步做好行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作的通知》中,就出现了明显的变化,一是改过去的为出庭而出庭的思想观念,转变为因解决争议的需要而主动出庭参诉;二是改过去由法院动员出庭的方式,转变为主动积极地参加庭审活动;三是改过去出庭应诉的局面,转变为庭审中积极与原告对话,解释执法规定,释疑答案;四是改过去庭前不介入的现象,转变为庭前主动掌握案情,庭审中应对自如,取得原告的好感,力图保障行政首长出庭应诉制度的有效落实。但更多的规范文本并未直接提出具体要求,既没有提到行政首长庭前主动掌握案情,也未体现行政首长因解决争议的需要而主动出庭参加庭审活动的情况。

   (三)没有规定对不出庭的法律责任

    司法实践中,特别是新《行政诉讼法》修订前,各地对行政首长不出庭应诉问责的规定可谓五花八门。多个地方性法规规定行政首长不出庭或拒绝出应由政府、监察、法制部门依法追究相关责任人、首长的行政责任、行政过错责任等其他相应责任,如2011年6月1日施行的《绍兴市行政首长出庭应诉暂行规定》第十一二条规定:“行政机关在行政诉讼活动过程中,有下列情形之一的,由人民政府或监察部门按有关规定追究相应责任……但是,政府法制部门是否拥有问责权不无疑问,同时,有关“行政责任”、“行政过错责任”的表述依旧模糊,缺乏可操作性的判断标准。通过查阅相关地方性文件,有31个地方性法规规定对不出庭或拒绝出庭现象给予通报批评或行政处分,9个法规规定地方性对于不出庭造成严重后果甚至构成犯罪的,提出移交司法机关处理,依法追究刑事责任,还有少数地区提出了对不出庭应诉者要进行诫勉谈话、责令作出书面检查,涉嫌违纪的由纪检监察部门处理,造成重大损失或严重社会影响的,责令行政负责人引咎辞职。总的来说,这些规定都存在责任混同和难以操作的缺陷。值得注意的是,有很多地区的规范文本没有规定不出庭的法律责任,而是规定将行政首长出庭应诉纳入了依法行政工作的考核范围,对不能落实的单位扣除考核分数或在考核中实行一票否决,取消评先、评优资格。一些地区甚至还专门出台了相应的考核办法,如《南京市依法行政考核试行办法》第四项第5条:“建立完善重大或有影响的行政诉讼案件行政机关法定代表人出庭应诉制度,扣2分。重大或有影响的行政诉讼案件行政机关法定代表人出庭应诉,不出庭应诉的,扣除全部分值”,就将行政首长出庭应诉工作列入行政执法责任制考核内容,对于考核不合格有相应的惩罚措施。这种激励机制与惩罚机制并举的做法值得推广。

    四、完善我国行政负责人出庭应诉制度任重道远

   (一)完善行政首长出庭应诉的法律依据

    行政首长出庭之后是否出声、出彩不仅决定着个案庭审的法律效果,而且也决定着行政首长出庭应诉制度社会效果。为此,笔者认为必须完善行政首长出庭应诉的法律依据,一是赋予主审法官对行政首长庭审表现的评价机制,从法律制度上敦促出庭应诉的行政首长认真准备、积极答辩、配合协调。唯有如此,行政首长出庭应诉制度才有可能真正促进行政争议的实质性化解。二是需赋予地方政府对行政首长庭审表现的评价机制。实践中,法院针对“出庭不出声”现象进行点评后,通过季报或年报方式,及时通报地方政府当地行政机关行政首长出庭应诉制度的实际执行情况和存在的问题,并进行评价后予以表彰或者批评,从而促使地方政府能够重视行政机关行政首长出庭应诉制度。

  (二)明确界定行政首长出庭应诉的层级范围和案件范围

    关于行政首长出庭应诉的层级范围,结合我国目前的实际和司法实践,比较可行的做法是,县区级以下的各级政府及工作部门为宜,而省部级领导工作极其繁忙,目前不宜纳入制涉及的范畴。此外,行政首长也不是逢案必出,考虑到行政务的繁重程度以及行政效率的保障,必须对行政首长出庭应诉的案件范围作出限定,比如确定:一是该年度第一起行政诉讼案件行政首长必须出庭,这能够体现出行政机关对涉及到自己的行政诉讼案件的重视。二是本辖区内社会影响重大,案情复杂的案件或者群体性的行政讼案件必须出庭,这能够发挥该制度的社会效果。其中,对案件影响、案情繁简的具体考量指标可以参考涉案的诉讼标的额以及涉及的法律的复杂性等方面。

  (三)建立行政首长出庭应诉的监督与激励机制

    建立行政首长出庭应诉的监督与激励机制是完善及保障行政首长出庭应诉工作的重要步骤,因此,笔者认为一是应当确定政府对各部门的行政首长出庭应诉工作进行监督和指导。尤其是通过行政追责的形式来督促行政首长出庭应诉,如果发现该出庭而未组织出庭应诉的或者对人民法院的司法建议未按照有关的规定进行处理等情形,应当由政府的监察部门按照有关规定追究行政首长的责任,并予以通报。二是建立确实不能出庭的相应的应急机制,对于行政首长确因正当理由而不能按时出庭应诉的,可以建立相应的应急机制,如向人民法院或者政府法制机构递交书面申请并说明理由。就激励机制而言,可以把行政首长出庭应诉工作纳入年度依法行政,行政执法责任制的考评范围,由监督部门进行考核考评。

   (四)、注意总结经验教训

    注意及时总结行政机关负责人出庭应诉的经验和教训,不断完善制度。行政机关负责人出庭应诉制度是一项具有鲜明中国特色的、实践中行之有效的优良诉讼制度。这一制度既无域外法律可以照搬,也无域外实践可以借鉴,我们必须走有中国特色的行政机关负责人出庭应诉制度。因此,行政机关应当认真总结出庭应诉的经验,认真总结行政执法中存在的问题,适时将行政机关负责人出庭应诉工作作为法治政府建设的重要指标。通过这项工作,促使行政机关勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职,严格规范公正文明执法,深入推进依法行政,加快建设法治政府。

    参考文献:

    ①参见刘晓鹏:《江苏11个地级市实施行政首长出庭应诉制》,

http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-09/19/content_6752021.htm。

    ②旧版《行政诉讼法》第29条:“当事人、法定代理人,可以委托一至二人代为诉讼。”

    ③舒泰峰:《温州“民告官”经验》,

http://news.sina.com.cn/c/2008-04-21/145615399283.shtml。

    ④百度百科

http://baike.baidu.com/link?url=A5rKCX0UsJVQytyhR_sV9vwN8-vC7i1juQ9SPOAyIwNaj4jatq7mxBBG3-mwEg3UD8t0TSXNHNgCWT2OtSCssq

    ⑤百度百科

http://baike.baidu.com/link?url=RzdsE7WVF8ZU5wVdgn7yb_IfebIzL5LlmImJog2kS2XEsgLqjWrxN2oj-qrUokr4QQ8NZz-5T0E5ik3FyCaf-q

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