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浅析国有公共设施致害的国家赔偿

作者:杨伟  发布时间:2015-12-21 14:36:57


论文提要:

    长沙“落井”女孩杨丽君事件,引发网民聚焦。我们在为花季生命惋惜之余,除检讨公共产品的安全问题外,更应深刻反思国有公共设施致害赔偿的法律问题。是纳入国家赔偿,还是进行民事赔偿,因现行法律规范与现实问题冲突而颇具争议。借鉴日本、德国、法国、英国、美国等国外经验,探讨我国国有公共设施致害的国家赔偿责任理论及法律基础,从其构成要件、归责原则及免责事由等方面,对我国国有公共设施致害赔偿责任进行制度设计。

引言

    长沙“落井”女孩杨丽君是北京民族大学大四学生,2013年3月22日晚9点多,长沙突降暴雨,21岁的女孩杨丽君不慎落入无盖的下水道,随即被急流卷走,下落不明,后证实已死亡。通过协商,杨丽君家属获得了长沙市天心区金盆岭街道办事处人道主义救助款72万元。该事件暴露了我国对公共产品管理上的缺失和不足,公共产品的安全问题面临严峻的挑战,但这不是本文讨论的重点,也不是天堂女孩诘问的话题。天堂女孩诘问的是:谁来为我的花季生命买单?长沙市天心区金盆岭街道办事处人道主义救助款72万元是何性质的赔偿?面对天堂女孩诘问,国家和社会应对现有的法律制度引发良知拷问:这些物件致人损害会产生怎样的法律责任?国有公共设施(本文仅探讨此种公物)致害时,国家能否成为赔偿义务人?如何对当前赔偿机制进行理论突破、补充和完善?

    国有公共设施致害赔偿责任是个值得探讨的问题。我国自颁布实施《民法通则》以来,司法界通常认为应当依据《民法通则》第125条施工人管理不当责任及第126条建筑物致害责任等将其划定为民事侵权案件进行处理。而探究国有公共设施设置、管理与国家行政行为的关联性,国有公共设施设置、管理行为并不单纯是简单的民事行为。因此,根据国家赔偿责任理论构成,笔者试就我国在国有公共设施致害责任方面存在的法律问题提出一些浅见。

一、现实困惑:国有公共设施致害的“国家赔偿”缺位

(一)国家赔偿的法律空白

    近几年来,我国政府财力充裕,为改善民生,提供的公共产品不断向城乡延伸,人们的生存满意度、舒适度大幅提升的同时,不可避免地产生了公共产品的安全问题,各地出现了不少国有公共设施致害的赔偿案件,如桥梁坍塌事件、高速公路管理瑕疵案、交通信号灯设计不合理致交通事故案以及公益广告牌砸伤行人等等。特别是在全国产生重大影响的三鹿奶粉事件,石家庄市中级人民法院在2009年11月20日作出一纸裁定,宣告三鹿集团破产终结,三鹿对普通债权的清偿率为零。2009年11月27日,首起三鹿赔偿诉讼在北京市顺义区人民法院开庭审理,庭审中,三鹿的代理人展示了石家庄市中级人民法院所作出的该份裁定,表明全国30万结石患儿已无可能从三鹿获得任何赔偿。三鹿奶粉事件中对社会造成的负面影响应值得反思。三鹿奶粉曾以国家免检产品而风靡市场,市场占有率较高,广大消费者也因其披着国家质量免检的华丽外衣自然产生对国家权威部门的信赖而放心的食用。因此,国家的免检认证制度对消费者而言起到了信誉担保作用,本质上是国家机关对企业产品质量的“背书”。它折射出的的法律问题是:当三鹿奶粉质量产生严重瑕疵,造成重大人身损害时,质检总局的监管行为是否缺失?国家是否应当对广大消费者承担赔偿责任?在三鹿奶粉事件发生后,国家质检总局对是否应当承担责任一直采取回避态度,甚至极力开脱责任,其主要理由就是国家免检行为不具有违法性。而国有公共设施致害责任的原因力中常常存有同三鹿奶粉事件一样行政不作为的情形。法院在审理此类案件过程中,对其属于民事赔偿还是行政赔偿一直难以决断,有按照民事赔偿判决的,也有按照行政赔偿判决的。

    国有公共设施是指由国家或者其授权的组织投资形成、经营管理的为社会公众提供服务的各类基础设施,包括交通、电力、油气管道、排水排污、通讯设施等。国有公共设施瑕疵是指国有公共设施设置存有瑕疵和管理行为具有瑕疵,潜存社会公众使用上的安全风险。这些瑕疵具体表现为设计不合理、选址不当、基础不牢、保护不当、疏于修缮检修等。国有公共设施因设置、管理瑕疵而造成损害时,怎样解决赔偿问题,现有法律没有直接规定。依据何种责任解决此类问题,理论和司法实践存有分歧。

    一种观点认为属于民事责任。国有公共设施的建设与管理属于非行政性的公共事务,管理者与使用者之间的关系不是行政法律关系,其性质属于一种特殊民事侵权责任,而不是国家赔偿责任。

    另一种观点认为属于行政责任。该观点的理论根据是国有公共设施的利用者(即社会公众)与管理者之间关系是行政法律关系,而不是平等主体间的民事契约关系。利用者因国有公共设施存在瑕疵而遭受到人身或财产损失的,与国家行政机关的不当行政行为存有关联,相关的行政机关理应以国家赔偿义务人身份来承担赔偿责任。将公共设施致害纳入国家赔偿范畴已成为世界各国的通行做法和趋势,我们国家也不能例外。

    应该看到,在法律适用方面,国有公共设施致害引起的损害赔偿责任存在责任竞合现象,既符合民事赔偿责任的构成要件又符合行政赔偿责任的构成要件。依《民法通则》的规定,国有公共设施致害与非国有公共设施致害一样都属于物件致人损害,二者之间,只存在物件的归属区别,侵害责任的民事构成没有本质的不同,故作为民事案件处理并无不当。但根据《国家赔偿法》第三条第一款第(五)项的规定,行政机关及其工作人员行使行政职权过程中造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为,国家承担行政赔偿责任。国有公共设施无论以什么投资出现,以何种方式管理,政府都负有行政监管责任,其行政行为的履行当否与行政相对人的利益具有法律上的关联性,如因行政行为的履行不当,致相对人人身或者财产权损害的,应当纳入行政赔偿的范围。然而由于《国家赔偿法》第三条第一款并没有明确和直接规定此类行政情况,造成司法实践中适用上的障碍。因此在实践中,鲜见按国家赔偿责任进行处理的个案。笔者对某基层法院2008年—2012年间受理的国有公共设施致害的侵权案件做了一次深入的实证探讨:

     2008年-2012年某基层法院受理的国有公共设施致害侵权案件情况

 

(表一)

2008年-2012年结案赔偿情况

2008年 2009年 2010年 2011年 2012年

民事赔偿 25件 28件 37件 41件 42件

行政赔偿 0 0 1件 1件 2件

(表二)

    从(表一)我们可以看出国有公共设施致害侵权案件整体上增长趋势明显,而    从(表二)看在目前的归责原则下行政机关承担赔偿责任的案件却很少。

(二)现有赔偿制度中赔偿主体的不合理性

    现有法律以民事侵权性质确定相关国家行政机关或其授权的组织来承担国有公共设施的设置、管理的致害赔偿责任,在一定的历史时期,体现了国家利益、集体利益高于个人利益的执政思想,是合理可行的。但是 ,随着社会的发展,法治的进步,这种制度的不合理性日益显现。国有公共设施的设置、管理是现代社会国家应有的义务,国家以行政许可、或者其他方式将许多国有公共设施交由企业、事业单位或其他组织管理、维护,具有相当浓厚的行政色彩。通过行政权力选任企业、事业单位,企业、事业单位在经管过程中受国家行政监督。行政权力在国有公共设施的设置和管理过程中具有决定性作用,正因如此,国有公共设施的设置和管理存在的瑕疵责任很难将行政过失排除在外。如以民事赔偿等形式进行处理,常常受限管理单位或人员的财力而不能合理实现受害人的利益,相关管理单位或人员的工作积极性也会受到影响,妨碍国家权力的行使。近几年,公共场所所在的建筑物火灾频发,不特定人的生命、健康以及财产遭到极大侵害,事故损失巨大,赔偿数额惊人,相关管理单位或个人因财力有限等原因而难以赔偿受害人的损失,受害者或其家属因此多次上访,既影响政府形象,又造成社会的极大不稳定。可以说,当前的赔偿模式已难以调整现代生活过程中呈现出来的物件致人损害产生的复杂的利益格局,以民事赔偿机制确定责任主体,不能充分满足受害人的合理诉求。创设新的赔偿机制,科学确定赔偿主体,成为当代社会的紧迫的课题。

(三)民法形式公共设施致害责任的质疑

    有这样一个案例:张某和妻子王某是某市居民。2011年3月,张某骑电动三轮车载王某经过甲桥梁(政府管理的桥梁)时,由于该桥护栏年久失修断开一截,张某骑的三轮车从断裂处掉进桥下的河里,张某当场死亡,王某经抢救住院两个月康复。现王某以行政不作为致其损害提起国家赔偿的行政诉讼。对于本案的处理,有两种不同的意见:第一种意见认为政府机关未尽桥梁维修义务,致张某、王某损害的后果不属于国家赔偿的范围,应提起民事侵权诉讼。持该种观点的认为,桥梁公共设施的设置和管理,属于非权力的公共行政,管理者与使用者之间的关系并非行政法律关系,桥梁管理瑕疵责任是建筑物致人损害的一种特殊侵权形式,其性质属于民事侵权责任,而不是国家赔偿责任。第二种意见认为,政府机关未尽桥梁维修义务致人损害属于国家赔偿的范围,可以提起行政诉讼。国家修建、管理桥梁等公共设施的目的,是为满足社会公众需要而提供的国家性质的服务,公共设施的安全性是基本要求,如果使用者的利益因此损害,国家就必须来承担赔偿。现行法律已将行政不作为纳入国家赔偿的范围,尽管当前法律没有明确此类行政不作为的情形,但我们不能以法律没有明确规定而拒绝裁判国家来承担赔偿责任。国家赔偿法立法的目的是为了解决国家行政主体侵权行为的赔偿责任,它应该对行政作为和不作为违法进行全面规范,为受害的公民、法人或其他组织提供充分的救济,切实保障公民、法人和其他组织的合法权利。只有这样,国家赔偿法的功能和价值才能充分体现。 笔者认为以民法形式规定国家作为所有权人和管理者的赔偿责任不妥。 国有公共设施的提供是国家履行公共服务职能的最直接表现。国家为保障人民福祉而提供公共服务,公民有权利利用国有公共设施以及从国家得到福利给付,其理论基础为福斯多夫首倡的生存照顾理论。如果国家怠于履行这种义务或未尽合理注意之义务,即构成不作为违法,由此给利用者造成的损害,国家理应承担赔偿责任。同时,从法律关系的角度,利用者与设置、管理者之间是国有公共设施利用关系,并不是平等的民事合同关系。我国国有公共设施的设置、管理往往有很强的行政色彩,公民在使用这些设施的时候也往往受到行政权力的约束。以公路为例,《公路法》第七十条规定:“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任,有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”而《公路法》第八条第三款规定:“县级以上人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”可见,公路管理机构是法律授权的组织,是行使行政管理职责的行政主体,在行使公路管理和养护职责时,与利用者之间形成的只能是行政法律关系。我国公民在国有公共设施的使用上面往往缺乏宽松的选择余地,虽然利用者在使用某些国有公共设施的时候存在付费的情况,但是一般而言,此类收费从性质上讲并不是营利性的也不存在对等给付,这类收费往往是一种规费,价格上以设置、管理成本为限,利用者与设置、管理者之间不是形成以对价为基础的民事合同关系,国有公共设施致害不应承担违约赔偿责任。

二、他山之石:国外处理公有公共设施致害的经验借鉴

(一)外国立法对公有公共设施致害的赔偿制度的规定

    公有公共设施致害的赔偿归责,世界各国作法虽不尽一致,但通常都将其纳入国家赔偿范围。比较典型的,如1916年,日本在“德岛游动园木案”中首次以判例的形式确立了公有公共设施致害的国家责任。法院认为,国家对公有公共设施的占有,纯粹是私法上的占有,应当类推适用《日本民法典》第717条的规定,由国家承担赔偿责任。后来,日本《国家赔偿法》第2条第1款专门规定:“因道路、河川或其他公共营造物之设置管理有瑕疵,致使他人受损害时,国家或公共团体,对此应负赔偿责任。”本条实际上确立了公有公共设施致害的无过错责任。之所以确立为无过错责任,理由在于:既然国家或公共团体建设道路、公园、学校等公共设施供广大国民利用,由于设施的瑕疵,利用者以通常的用法加以利用而发生无法预料的损害时,作为该设施的提供者就应承担责任。

    德国1981年《国家赔偿法》草案第1条规定:国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为,应该负赔偿责任;因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害,国家应负赔偿责任。德国对公有公共设施安全性的使用以法律形式提供制度保障,规范了国家承担公有公共设施侵害的赔偿义务。德国彻底坚持公私法的区分,对于公共设施致害的侵权责任是在民法的物的监督者责任之外发展独立的属于公法责任的公共设施致害的赔偿责任,如使用危险物的责任。

    在法国,行政法院以司法判例形式确立了公有公共设施致害的无过错责任,此种责任属于国家赔偿责任。其案型主要包括:因实施公共工程而产生的损害;因公共建筑物的存在所产生的损害;因公共建筑物缺乏正常维修造成的损害;因公共建筑物的允许而造成的损害等。

    英国的《王权诉讼法》虽未明确规定公有物产的国家赔偿责任,但承认国家基于对公有公共设施控制而有可能产生的危及社会公众安全的责任。因公有公共设施侵害,英国政府被裁判承担国家赔偿责任的最早判例是1866年默西码头和海港管理局诉吉布斯一案。某些单行法律文本也有类似规定,比如1961年制定的高速公路法,规定了国家基于公路瑕疵、过失或不作为致害的赔偿责任。

    美国的法律及其司法实践,对国家承担公有公共设施侵害赔偿责任,采取肯定态度。美国联邦司法法第260条规定了国家承担因其提供的设施欠缺维护、潜存安全性的损害赔偿责任的。《联邦侵权赔偿法》则直接规定了联邦政府的赔偿责任。实践中,美国法院对于高速公路、一般道路、桥梁等交通设施的缺陷所造成的损害,往往裁判国家承担赔偿责任。

(二)国外立法例对我国的启示

    关于公有公共设施侵害问题,相当多的国家在归责上总的倾向是采取中央政府来承担赔偿的。许多国家在立法时将公有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿。纵观各国对公有公共设施致害的赔偿制度的立法规定,虽然各自在具体的制度设计方面不尽相同,但其中蕴含的内在价值却有相通之处,而这也正是我国在设计国有公共设施致害的赔偿制度时应当努力的方向。

三、理论探析:国有公共设施致害的国家赔偿责任理论及法律基础

(一)将国有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的必要性

    随着人类社会的发展和进步,国家行政活动从权利行为不断向服务行为延伸,其表现形式复杂而多样 ,既可以是行使权力的行为,如行政处罚、行政许可,也可以是给予服务的行为,即为行政管理相对人提供法律要求的、具备安全性的优良服务,如国有公共设施的设置和维护等。不管国家的行政行为以何种形式出现,一旦行使过程中侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益,国家应当负责,这是现代政府应有的法治追求。当前的国家赔偿法尽管体现了对公权力的监督和规范,但立法上仍仅局限于对权力行为的制约,而没有涵盖行政服务行为,不足之处显而易见。现实生活中,国有公共设施造成公民的损害频繁发生,而救济手段单一且不合理,要求改革的呼声越来越来强烈。笔者认为,国家赔偿应扩大行政侵权的范围,将非权力的行政侵害行为,以及行政不作为的侵害行为予以涵盖,以立法的形式明确规定。这样,国家既要对违法行使公权力造成的损害负责赔偿,也要对公共国有设施设置、管理未尽到安全注意义务而造成的损害负责赔偿。国有公共设施的设置和管理的行为本质是国家公权力的延伸活动,体现公共事务活动特征,国家行政机关和其授权组织无不是基于法律的规定或因授权而承担国有公共设施的管理和维护的职权,这种职权的本质就是对社会公众担负的责任和义务。因此,国有公共设施的设置和管理所导致的损害应属国家赔偿责任,理应由国家赔偿法来调整。对国有公共设施造成的损害如果不及时给予救济,则会使政府责任落空,公民权利得不到合法保障。

(二)将国有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的可能性

    现行国家赔偿法于1994年制定,该法规定的赔偿范围是为当时我国国民经济的实际状况所决定,尽管国民经济取得长足发展,但中央财政还是不太充裕,如将国有公共设施致害纳入国家赔偿范围将会给国家造成沉重的经济负担。但是通过经济的的持续发展,国民经济的不断改革和调整,民营经济越来越多地介入了国家公共建设领域,现在经济领域中,民营经济也占据了重要的位置,有许多公共设施开始由私营企业设置、管理,变成“私有公共设施”,例如,房地产商在楼盘中间的空地上设置的锻炼器材,就属此类,相应地缩小了国家提供国有公共设施的范围。随着国家财力越来越雄厚,国家的赔偿能力大幅度提高,具备了扩大国家赔偿范围的经济基础。

(三)将国有公共设施致害赔偿纳入国家赔偿的意义

    把国家纳入国有公共设施致害的赔偿主体有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。国家以强大的财力作为后盾,可充分履行赔偿责任,能最大限度地补偿受害人的损失。国家履行了赔偿之责后,可启动行政问责程序追究责任者的行政责任,甚至刑事责任,使真正的责任人难逃其责。将国有公共设施致害赔偿责任纳入国家赔偿责任体系,能强化国家行政机关的责任心,督促国家行政机关为社会提供优良的、安全的服务。在发生损害时,积极主动的采取措施,减少损害并避免类似的事件发生。将国有公共设施致害纳入国家赔偿有利于充分实现国家赔偿制度的立法目的,彰显人权保障的功能,意义十分重大。

四、路径选择:国有公共设施致害的国家赔偿责任制度设计

(一)明确国家承担国有公共设施致害赔偿责任的构成要件。

    ⒈看损害是否是国有公共设施造成。国有公共设施的立法表述直接涉及国有公共设施的范围,是国家赔偿首先要解决的问题。马怀德教授在其主持的国家赔偿法修改建议稿中所使用的措辞是“国家设立并直接管理的国有公共设施”,这就将国家的设立并管理作为了国有公共设施成立的要件。笔者认为,在目前公共行政市场化、投资主体多元化的情况下,越来越多的国有公共设施是由市场主体设立的,国家只负管理权,但是国有公共设施的公共产品的本质属性却没有改变,国家仍是这些国有公共产品的最终法律责任主体。我国立法可以对国有公共设施不从措辞上进行太多的限制。但作为赔偿责任构成要件之国有公共设施需具备以下要件:一是须具有国有特性。“国有”不以属于国家或者其他公法人所有为限,只要由国家(通过国家机关或者其他组织)设置或者管理,就是“国有”的。如国家租借的供公众适用的所有权归个人的体育馆。二是公共使用。国有公共设施必须是服务于众,该使用可以是无偿的也可以是有偿的。

    ⒉看设置或管理是否有瑕疵。前面论述了国有公共设施设置、管理的瑕疵定义,国有公共设施设置、管理有瑕疵,即意味着该国有公共设施缺少正常的安全特征。现实生活中,损害的发生往往是国有公共设施设置先天具有缺陷或者具有不合理性,亦或是国有公共设施管理存有疏漏、缺位等。国家在设置或管理国有公共设施时应尽到合理注意义务,保证其具备正常的安全特征。如果政府在设置或管理中未尽到合理注意义务而导致国有公共设施存在瑕疵,则其违法性也是显而易见的。那么,判断国家对损害承担责任,国有公共设施设置、管理是否有瑕疵是必备的构成条件。

    ⒊ 看损害的发生与国有公共设施设置或者管理的欠缺是否有因果关系。损害事实是一切侵权责任的必备条件,国有公共设施致害的赔偿以弥补损失为主要目的,故无损害即无赔偿。须受到的损害为公民的合法权利。笔者认为此合法权利应作广义的理解,凡是宪法保护的权利受到国有公共设施损害,都可以提起国家赔偿之诉。因果关系,即无此行为,不会发生损害;有此行为,通常足以导致损害发生。值得注意的是,国有公共设施设置或管理不必为损害发生的唯一原因,如与被害人自己的行为或者自然事实相结合而发生损害,也可以具有相当的因果关系。法治是多种利益交汇的一个结合点。在我国,国家和私人(包括公民、法人或其他组织)的根本利益一致,但是,这并不意味着在现实生活中国家利益不会与私人利益发生冲突。为此,国家必须在维护国家根本利益的同时,尽可能地尊重和保障私人利益,实现二者之间的利益平衡。建立国家赔偿制度便是实现这种平衡的具体方式之一,使私人权益的损失由因之享受到社会增益的公众来分担,即通过由公众纳税形成的国家财政以赔偿形式来负担。因此,对国家赔偿因果关系的认定,既要防止过度归责的倾向,又要防止不当缩小责任范围,避免国家利益保护与私人利益保障在法律层面上失衡。目前对国家赔偿因果关系的认定规则不能失之过宽,要符合我国经济、政治、文化的现实国情。原因:第一,国家赔偿制度的发展应以国家的综合国力为物质基础。我国仍是一个发展中国家,国家经济实力有限,用于国家赔偿的经费尚不充足。第二,我国正处在经济现代化和社会转型的过程,国家侵权损害现象较其他时期多,问题的解决依赖多方面的共同努力。如国家赔偿因果关系的认定规则失之过宽,反而会激化社会矛盾。 

(二)明确国有公共设施致害国家赔偿责任的归责原则。

    对国有公共设施致害赔偿的规则原则,国外立法多采用过错推定或者无过错原则。马怀德教授曾针对国家赔偿法修改建议稿的第七条介绍说这实质确定的是一种无过错责任,目的是为了充分保障公民的权利。笔者认为,为了有效保障被害人实现国家赔偿,国有公共设施致害赔偿宜采用无过错归责原则。无过错责任,其目的在于对不幸损害的合理分配,它不具有一般法律责任的制裁和教育性,而只具有补偿性。当国有公共设施致人伤害时,国家基于公平给受害人以补偿。该原则要求除了法律规定的免责事由,只要国有公共设施的设置或管理有欠缺而导致公民受损害,国家即应负责,不问国家是否有过失,也不得证明其对于防止损害的发生,已经尽到谨慎的注意义务而免责。

(三)明确国有公共设施致害国家赔偿责任的免责事由。

    一是不可抗力。所谓不可抗力,指与公共国有设施本身无关之外在自然力(如自然死亡、暴风雨、地震、雷击)或第三人之行为(如交通事故)引发事故之发生,已超越人类能力之界限,为人类之知识经验所无法避免亦无法防止损害之发生。国有公共设施设置或管理是否因不可抗力所致,并无客观外力作为判断标准,只能以设施设置或管理人的主观注意能力及注意范围为准,应根据具体情况、时代背景与技术水准等因素作出判断,国家主张不可抗力要求免责的,必须以该国有公共设施具备通常所应有的安全性为前提。二是受害人故意。由于受害人故意避开国有公共设施通常的使用方法,而致使国有公共设施对其发生损害后果,损害的后果只能由受害者自己承担。

    但是,我们也要注意到并不是所有的国有公共设施致害均由国家依照国家赔偿法来承担责任,对于由特别法规定的公用企业造成的损害应由特别法或民法解决,国家不承担赔偿责任。例如,《铁路法》第五十八条规定,因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的,铁路运输企业应当承担赔偿责任。

    综上所述,国有公共设施致害赔偿应属行政赔偿,应由国家承担赔偿责任。因此,应完善国家赔偿法,将国有公共设施致害纳入国家赔偿范围,相应地减少民法的调整,唯有如此,才能尽快使公民的合法权益得到切实保障。要实现这一目标,就需要对我国现行《国家赔偿法》再次进行全面、系统的修改。与之对应的,民法也需要予以必要的修订。这样,公法与私法对社会秩序、社会关系的调整泾渭分明,互不重叠,亦不相互冲突,司法审判实践产生的法律适用的困惑就迎刃而解。

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